DOCUMENTO DEGLI INTERVENTI DI POLITICA DEL LAVORO 2011 – 2013 - I PARTE PRINCIPI ATTUATIVI E LINEE GUIDA

Gli effetti della crisi sul versante occupazionale

Il flusso delle assunzioni, che aveva registrato una progressione crescente fino a tutto il 2007, dalla fine del 2008 e per tutto il 2009 ha intrapreso una dinamica calante con una diminuzione generalizzata che è risultata trasversale a tutti i segmenti di manodopera. Nel 2010 il fabbisogno professionale ha manifestato dei timidi segnali di ripresa, che però si sono associati ad un aumento spiccato della flessibilizzazione lavorativa e ad un ricorso molto elevato ai contratti di somministrazione e ai contratti a chiamata. Si è evidenziata nei fatti un’elevata prudenza delle imprese e il persistere di un giudizio ancora incerto sull’evoluzione della congiuntura. Nel 2010 anche il tasso di occupazione ha registrato un’evoluzione negativa, scendendo al 66,0% (in calo di sei decimi di punto sul 2009) e per le donne al 57,3% (otto decimi di punto in meno). Tra 2009 e 2010 i segnali di peggioramento si sono resi particolarmente espliciti nell’evoluzione del tasso di disoccupazione che dal valore minimo del 2,9% registrato nel 2007, è aumentato nei due anni successivi e si è portato, nel dato di media del 2010, al 4,4%. I disoccupati medi del 2010 sono saliti a quota 10.300, in crescita di circa 2.000 unità rispetto all’ammontare rilevato nel 2009 e di 2.700 unità sul 2008. Della condizione di non lavoro stanno soffrendo in maniera più incisiva i giovani: nel 2010 il tasso della loro disoccupazione è salito infatti al 15,1% in crescita di 3,6 punti percentuali sullo stesso periodo del 2009 e per le giovani 15-24enni si è attestato addirittura al 20,3%. Per contrastare la fase negativa del ciclo e salvaguardare i posti di lavoro, nelle aziende colpite dalla crisi tra 2009 e 2010 è stato molto consistente anche il ricorso alla cassa integrazione guadagni: nel 2010 sono state autorizzate 3.247.228 ore di Cig, il 4,7% in più di tutte quelle concesse nel 2009. Un dato che ha mediato una discesa verticale nel ricorso alla Cigo, che nel 2010, con 886.012 ore, è calata del 64,8%, e una crescita molto sostenuta della Cigs che, con 2.361.216 ore autorizzate, si è apprezzata in maniera molto significativa rispetto al 2009. Oltre che per un maggior ricorso agli ammortizzatori che hanno consentito la sospensione dell’attività lavorativa di un organico rimasto inalterato nell’ammontare, il triennio 2008-2010 si è caratterizzato per un aumento consistente dei licenziamenti. La dinamica delle iscrizioni nelle liste di mobilità ha subito un primo apprezzabile incremento nell’ultimo trimestre del 2008, nel corso del 2009 le iscrizioni alla liste di mobilità si sono costantemente apprezzate e il 2010 si è chiuso con una consistenza di iscrizioni alle liste di mobilità in ulteriore aumento: 4.447 unità, corrispondenti a circa 500 lavoratori in più rispetto al 2009. Le espulsioni dalle piccole imprese hanno continuato a determinare la maggioranza delle iscrizioni in mobilità, ma nel 2010 gli ingressi imputabili alle imprese soggette al regime della CIG hanno presentato una dinamica di crescita più incisiva e se l’innalzamento progressivo dello stock degli iscritti fino a tutto il 2009 è stato esclusivamente imputabile alla crescita dei nuovi ingressi, per il 2010 si è venuta a configurare anche una minore capacità di ricollocazione. Infine un cenno alla dinamica del lavoro autonomo che non è stato immune dai contraccolpi negativi dell’attuale fase congiunturale 2008 e 2010: le opportunità occupazionali si sono ridotte anche su questo versante e tuttavia, questo canale di inserimento occupazionale resta rilevante nell’esperienza trentina fatta da un robusto tessuto di microimprese. Ed è appunto su questo tessuto che potrebbe trovare ulteriore potenziamento l’utilizzo del prestito d’onore ai fini del sostegno all’occupazione, giovanile e non.

Principi attuativi

1. Flessibilità

Il Documento dei criteri di politiche del lavoro si presenta come documento complesso poiché deve far fronte ad una doppia finalità. La prima, di carattere auspicabilmente contingente, è legata al fronteggiamento degli effetti occupazionali della crisi economica oggi presente e i cui esiti vengono dati ancora per incerti sul piano della durata e della morfogenesi dei sistemi produttivi.

Il recepimento degli accordi anticrisi tra Provincia e parti sociali è dimostrativo degli effetti del fronteggiamento indicato in termini di nuove competenze (erogazione delle integrazioni al reddito) e di rafforzamento di quelle preesistenti (orientamento e formazione in particolare).

La seconda finalità è legata alla ridefinizione del ruolo dell’Agenzia del lavoro soprattutto sul fronte dell’intero comparto delle politiche attive, che vanno pensate più finalizzate e dotate di un carattere maggiormente promozionale.

La “cassetta degli attrezzi” ha così dovuto essere ridefinita e ampliata, resa idonea in ogni caso a recepire le implicazioni della delega sugli ammortizzatori sociali che renderà effettivamente contestuale, secondo il modello europeo, politiche “attive” stesse e politiche “passive”.

In questo contesto si pongono comunque vincoli in rapporto alle risorse, ma anche in rapporto alle priorità che il decisore politico riformula di anno in anno attraverso le scelte della Giunta e del Consiglio provinciale, riflesse nell’approvazione del bilancio.

Sarà compito dei programmi annuali di gestione tradurre queste scelte in indicazioni operative per l’Agenzia che, per altro verso, nella peculiarità di organismo concertativo, può a sua volta segnalare urgenze e bisogni emergenti per i provvedimenti di competenza.

2. Efficienza

Ciò che misura l’efficienza sostanziale delle politiche del lavoro non è solo il rapporto costi-benefici in sé, rispetto a determinati interventi, ma la capacità di tali interventi di incidere sui principali indicatori di performance dei mercati su cui insistono. Si tratta in particolare di migliorare i differenziali di genere e quelli per età nella provincia di Trento meno forti che in altre parti del paese, ma ancora significativi; di migliorare l’occupabilità dei lavoratori adulti e incrementare i tassi di occupazione degli over 50, così come prevede con insistenza la strategia europea per l’occupazione, che propone un tasso di occupazione tra i 20 e i 64 anni del 75%. Soprattutto in un mercato del lavoro come quello trentino, che ha una disoccupazione pari alla metà di quella nazionale, la politica del lavoro può contribuire a ridurre il mancato incontro (mismatch) tra domanda e offerta, contrarre i tempi di rientro dei lavoratori disoccupati in una condizione attiva, offrire migliori opportunità occupazionali alle persone in disagio personale e sociale, accrescere la qualità del lavoro necessaria per l’internazionalizzazione e competitività del territorio.

3. Sussidiarietà

La sussidiarietà rappresenta una costante riconosciuta dal nuovo welfare attivo, senza per questo far venire meno il ruolo di responsabilità che è proprio delle istituzioni di governo, semmai rafforzandolo nelle funzioni di regia. A maggior ragione questo principio vale per i problemi del lavoro in una condizione difficile quale quella attuale, dove occorre scontare la necessità di un interessamento il più ampio possibile di tutti gli attori coinvolti. Per l’attuazione degli interventi è dunque prevista l’estensione della collaborazione con soggetti che possono essere chiamati a svolgere compiti di gestione, e in particolare ed a titolo esemplificativo, oltre la cooperazione e gli enti di formazione, il rafforzamento degli enti bilaterali, i fondi interprofessionali, le Agenzie per il lavoro, gli ordini professionali tra i quali i Consulenti del lavoro, il sistema educativo allargato, compresa l’università, i patronati, tutto il non profit che può concorrere a sostenere segmenti di mercato del lavoro, anche deboli, in una prospettiva però di tipo transizionale, superando i rischi di un eccesso di assistenzialismo. Per l’attuazione degli interventi si privilegiano in via generale, laddove possibile, criteri di selezione basati sulla compartecipazione finanziaria agli interventi, in particolare nel caso di collaborazione con gli enti bilaterali ed i fondi interprofessionali.

4. Semplificazione

Un terzo principio riguarda la semplificazione, che deve tradursi in procedure d’accesso sempre più trasparenti e facilitanti la fruizione dei servizi e delle attività predisposte dall’Agenzia. E’ un principio, questo, utile per estendere il peso della intermediazione organizzata, pubblica e privata; oltre i livelli pur significativi già raggiunti, che nella Provincia di Trento sono ben al di sopra della media nazionale. E’ utile altresì per migliorare l’intermediazione anche sul piano della qualità dei servizi offerti, sia agli iscritti ai Centri per l’impiego, sia alle imprese. Ed è soprattutto utile perché sostiene il rovesciamento di prospettiva nell’erogazione dei servizi, passando dal protagonismo dell’offerta di questi ultimi a quello della domanda dei cittadini.

5. Condizionalità

La condizionalità è il quarto principio di riferimento nel presente Documento. In merito si deve evidenziare il significato che è da attribuire al rapporto tra politiche attive e passive, anche alla luce della preannunciata riforma degli ammortizzatori sociali in provincia di Trento. Per i lavoratori disoccupati e sospesi, esiste un problema che riguarda le attuali modalità di sostegno al reddito. Permangono esigenze di razionalizzazione ed omogeneizzazione dei trattamenti anche al fine di evitare iniquità ed assicurare una continuità salariale, nonché di favorire il re-ingresso nel mercato del lavoro e una responsabilizzazione di singoli e di attori sociali, verso utilizzi non assistenziali dei benefici di carattere economico. La riforma degli ammortizzatori sociali in provincia di Trento comporterà una razionalizzazione degli interventi ed una maggiore responsabilizzazione dei beneficiari di forme di sostegno al reddito che sono erogate al fine di permettere l’attivazione del lavoratore anche mediante l’utilizzo dei servizi che favoriscano il suo reingresso nel mondo del lavoro.

6. Valutazione

La razionalità della spesa e l’efficacia dei dispositivi adottati dalle politiche pubbliche sono con evidenza condizionate da un lato dalla possibilità di avere informazioni corrette sul rapporto costi/benefici, dall’altro dal contenimento degli effetti perversi dovuti alle conseguenze inintenzionali delle decisioni assunte.

Discende da qui la necessità di sviluppare la funzione di monitoraggio e valutazione in via ordinaria e sistematica.

Il monitoraggio, la verifica periodica di misure atte a raccogliere informazioni sui processi in atto, consente quelle azioni di rendicontazione dimostrativa delle capacità di efficienza specifica (di ogni singolo intervento) e di sistema. Non a caso le Agenzie del Lavoro di vari paesi adottano le modalità operative proprie dei contratti di servizio.

L’efficacia (e la qualità) delle politiche trova a sua volta la propria misurazione nella valutazione di impatto, che è in grado di offrire elementi di giudizio comparativo tra i risultati ottenuti in presenza di determinate politiche ed esiti invece in “assenza di tali politiche”.

Perché ciò sia possibile è necessario che gli interventi propri di queste ultime siano progettati anche in funzione della loro valutazione, che nella Provincia di Trento possono contare sull’esistenza di un istituto dedicato a questa funzione.

Di qui l’importanza di una convenzione con l’IRVAPP per la messa a regime di un sistema organico di valutazione, sostenuto da un rafforzamento di un’azione di monitoraggio di competenza dell’Agenzia.

Linee guida

1. Servizi per l’ impiego

La situazione del mercato del lavoro locale ha avuto in primo luogo un riflesso nei confronti delle attività amministrative in materia di collocamento e avviamento al lavoro gestite dai Centri per l’impiego. In particolare, sono considerevolmente aumentate le attività connesse alla certificazione dello stato di disoccupazione. Tali funzioni assorbono una quota considerevole di risorse, nonostante la razionalizzazione ed automazione delle procedure implementate negli ultimi anni. Questo fatto induce a proseguire verso il miglioramento ulteriore delle attività amministrative, aprendo la strada all’istituzione di sportelli virtuali, di tipo telematico, per consentire al cittadino di fruire direttamente di una serie di servizi di questa natura tramite la rete internet.

L’effetto della crisi occupazionale si è manifestato anche con una crescente richiesta, da parte dei cittadini disoccupati, di servizi di natura orientativa e di sostegno all’incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro. E’ questa un’ attività strategica, non solo nei suoi effetti diretti rispetto alle opportunità di lavoro che scaturiscono da un’adeguata attività d’informazione ed intermediazione, ma anche indiretti: i risultati empirici sono in grado di offrire più di una indicazione sull’utilizzo che nel tempo viene fatto della conoscenza e delle relazioni intervenute per il tramite dei servizi per l’impiego. Elemento di novità e fulcro del nuovo rapporto tra Amministrazione e cittadino è costituito dal “Patto di servizio”: un documento concordato con il lavoratore ove vengono indicate le politiche attive da attuare ed i percorsi da seguire per rafforzare la propria occupabilità. Il Patto di servizio, dando attuazione al principio di condizionalità delle politiche passive rispetto a quelle attive, anticipa uno dei cardini della legge sugli ammortizzatori sociali in corso di predisposizione. Una ulteriore risposta strategica all’evoluzione complessiva del sistema dei servizi orientativi è rappresentata dall’avvio o dal rafforzamento di una serie di collaborazioni con i soggetti privati, quali, consulenti del lavoro o di privato sociale e non profit (come ad esempio i patronati) e con le Agenzie autorizzate a svolgere servizi per il lavoro.

A tale scopo saranno definiti, con provvedimento separato, i requisiti per l’accreditamento dei soggetti disponibili a erogare i servizi pubblici al lavoro e a partecipare alla rete dei servizi per il mercato del lavoro. In attesa di tale provvedimento il sistema dell’Agenzia sarà rafforzato anche tramite la costituzione di un centro risorse per l’erogazione di servizi al lavoro. Con particolare riferimento all’occupazione femminile, si prevedono interventi di orientamento e consulenza specificatamente rivolti a donne che desiderano inserirsi o reinserirsi nel mondo del lavoro. Per quanto riguarda le persone disabili, saranno realizzati interventi di orientamento finalizzati al collocamento mirato, tirocini di orientamento e formazione, tutoraggio personalizzato. Un’attenzione particolare sarà infine rivolta ai giovani, per favorirne l’entrata nel mercato del lavoro in relazione, soprattutto, ai risultati della neo costituita cabina di regia sull’occupazione giovanile.

2. Formazione per disoccupati, inoccupati, sospesi, nonché per i lavoratori occupati

Gli strumenti di politica formativa assumono, all’interno del presente Documento, un ruolo centrale. Questo anche e soprattutto in coincidenza con alcune “svolte” che sono chiamate a caratterizzare la fase economica e istituzionale che stiamo attraversando, soprattutto per il ruolo crescente delle politiche attive e per l’ introduzione del principio di condizionalità che le mette in diretta connessione con quelle passive. Questo non impone solo che i valori degli investimenti in formazione siano rilevanti, ma anche che venga ridisegnato il ruolo dell’attore pubblico. Va ribadito, per la formazione in particolare, il fatto che l’Agenzia sarà chiamata a svolgere sempre di più un ruolo di regia di una rete di attori ed operatori ben più complessa, in cui assumono un compito essenziale le Istituzioni scolastiche, i Centri di formazione, gli Enti bilaterali, le Parti economiche e sociali, l’Università, i Centri di ricerca pubblici e privati da intendersi quali coprotagonisti in una dimensione di sussidiarietà regolata in chiave di governance. E’ evidente che coloro che sono più prossimi ai destinatari (gli attori del sistema del mercato del lavoro, delle professioni, della ricerca e della sua diffusione) possono interpretare e rilevare al meglio i profili delle necessità, delle aspirazioni, delle prospettive di sviluppo, mentre l’ente pubblico svolge sempre più un compito di regia, di cerniera, di mediazione; un ruolo non solo di attuatore, ma anche di “facilitatore”. Facilitatore dello sviluppo di interventi in chiave di accompagnamento al superamento di quelli che sono ancora i nodi critici che caratterizzano i processi di accumulazione e valorizzazione del capitale umano e del capitale sociale, assicurando (come indicato nel Programma di Sviluppo Provinciale per la XIV Legislatura) una “…continua dinamica evolutiva dei settori produttivi…”, un progressivo sviluppo di “…attività innovative, o comunque tali da rendere l’economia locale in grado di rispondere all’accentuata competizione internazionale…”. In tale direzione, le politiche pubbliche (come sottolineato dal medesimo Programma di Sviluppo) devono “…essere caratterizzate dai seguenti aspetti…:

1. uno stretto legame tra politiche del lavoro e politiche industriali, sia perché le prime possono rendere socialmente meno costoso il processo di adattamento e incremento della dinamica industriale, sia perché da accorte e innovative politiche del lavoro dipende l’accesso all’ampio capitale umano disponibile;
2. una cura particolare all’accesso al potenziale scientifico e tecnologico presente nel territorio: condizione questa indispensabile per la crescita di competitività e l’innovazione di processo e di prodotto;
3. un insieme di azioni mirate a costruire un ambiente favorevole alle scelte di investimento dei privati e di costituzione di capitale produttivo, nonché di una domanda di lavoro ad elevata qualificazione…”.

Soprattutto in materia di formazione, pur all’interno di una logica di sistema, va portata attenzione all’individuazione di specifici target di soggetti che, sempre il Programma di sviluppo provinciale, ritiene di indiscutibile priorità:

1. i soggetti sottoposti a rischio di subire individualmente le dinamiche di cambiamento del sistema produttivo (riducendo così la preoccupazione pubblica per la stabilità delle imprese e rendendo possibile un atteggiamento meno protettivo verso le stesse ed assecondando processi di “distruzione creativa”). Questo significa investire sulla formazione soprattutto degli occupati (formazione continua e permanente);
2. i giovani dai 16 ai 24 anni, sottoposti a fenomeni di inoccupazione o di espulsione da lavori temporanei a seguito delle forti tensioni proprie delle fasi di recessione economica, laddove le imprese tendono a conservare il proprio capitale umano più consolidato nelle persone adulte. Questo significa riservare attenzioni specifiche nei confronti degli utenti più giovani dei percorsi formativi, per facilitarne un ingresso nel mercato del lavoro maggiormente graduale ed accompagnato;
3. le donne, i cui tassi di occupazione e di attività risultano ancora distanti dai traguardi di Lisbona 2010 oltre che di EUROPA 2020. Alle donne sarà riservata quindi priorità di accesso alle opportunità formative, tendendo a rendere possibile la conciliazione dei loro tempi di vita lavorativa professionale e di vita lavorativa familiare;
4. i soggetti in età matura (ultracinquantenne), che tendono ad abbandonare precocemente e passivamente la loro vita professionale, creando non pochi problemi nei processi di traslazione delle competenze tacite e di stessa conservazione degli attuali sistemi di welfare. Per le persone più mature i percorsi formativi dovranno quindi essere accompagnati da facilitazioni in termini didattici e di supporto all’apprendimento;
5. i lavoratori adulti, in età centrale, espulsi dalle imprese e che non riusciranno spontaneamente a recuperare i livelli produttivi precedenti alla crisi. Per questi devono essere congegnati ed attuati dei percorsi di riqualificazione ad hoc di forte intensità temporale e contenutistica, anche aperti a facilitare la creazione di nuova imprenditorialità;
6. i soggetti a bassa o bassissima qualificazione di base, già disoccupati o fortemente a rischio di disoccupazione. Per questi devono essere reindirizzati o potenziati gli interventi di sostegno in termini di politica attiva del lavoro e soprattutto in termini di politica formativa (nonché di valorizzazione delle occasioni di lavoro sostitutive finanziate con fondi pubblici);
7. le non forze di lavoro, desiderose di entrare o rientrare nel mercato del lavoro, soprattutto giovanili e femminili. Per queste devono essere orientate delle azioni formative aperte, facilitando l’accesso a tale utenza attraverso l’attivazione di idonei strumenti di supporto all’apprendimento e di conciliazione.

Accanto a questi target individuati dal Programma di Sviluppo provinciale, devono poi essere tenuti in particolare considerazione le fasce di individui che di volta in volta la contingenza del momento fa emergere quali portatori di bisogni significativi e specifici quali, a titolo indicativo:

• i giovani alla ricerca di primo impiego o che hanno un impiego precario o di bassa qualità;
• i soggetti portatori di capacità potenziali di auto imprenditorialità;
• i soggetti svantaggiati per le diverse cause soggettivo o sociali;
• i soggetti idonei a farsi carico di nuove professionalità;
• i soggetti disoccupati soprattutto con bassi livelli di scolarizzazione o qualificazione;
• i lavoratori maturi, soprattutto quelli con competenze in fase di obsolescenza.

Per tali target, anche parzialmente mutabili nel tempo, sarà riservata una particolare attenzione in sede di accesso all’offerta formativa programmata.

Il documento di attuazione 2011-2013 del Programma di sviluppo provinciale demanda poi espressamente al Documento di politica del lavoro per il triennio 2011-2013:

1. lo sviluppo dell’apprendistato rivolto a giovani laureati e diplomati che si inseriscono in imprese o aree di attività innovative o in nuove mansioni; lo sviluppo dell’apprendistato di alta formazione e il potenziamento dell’offerta formativa professionale;
2. il rafforzamento degli interventi di formazione professionale per prevenire l’espulsione dal mercato del lavoro e per favorire il reinserimento lavorativo dei soggetti disoccupati.

Il presente Documento si fa carico dei mandati di ordine strategico richiamati, li valorizza e li esplicita in linee di intervento suddivise in due aree:

• interventi per disoccupati, inoccupati e lavoratori a rischio di disoccupazione;
• interventi per lavoratori occupati.

Alcuni di questi interventi fanno perno sul solo finanziamento provinciale, altri valorizzano, almeno in parte, il concorso del Fondo sociale europeo, altri ancora il concorso finanziario europeo di fondi di solidarietà o di programmi d’azione per la formazione professionale.

Nell’ambito delle azioni di sistema richiamate, assume sempre più valore strategico l’analisi dei fabbisogni formativi, sia per orientare e meglio calibrare l’offerta complessiva della formazione in ingresso nel mercato del lavoro, sia l’offerta di formazione continua.

I lavori sui fabbisogni e sulle professionalità richieste dal mercato del lavoro porteranno all’attivazione ed alla pubblicazione della borsa delle professioni, ovvero saranno date periodicamente informazioni sulle professioni maggiormente richieste, sulle professioni emergenti ed in declino e, per buona parte di loro, saranno identificate le competenze da possedere per il loro esercizio.

Un’altra area di particolare rilevanza, che darà vita dapprima a sperimentazioni e poi alla messa a sistema delle acquisizioni di queste, è quella della certificazione delle competenze acquisite o possedute dai lavoratori. Questo significa progressivamente dar luogo:

• all’introduzione e potenziamento nell’utilizzo del libretto formativo del cittadino;
• alla messa in atto di dispositivi di verifica, validazione e certificazione delle competenze comunque acquisite dai lavoratori (anche in contesti informali).

In ogni caso, per quanto riguarda l’apprendistato, le indicazioni del presente Documento verranno riesaminate a fronte delle modifiche legislative nazionali in corso di approvazione, o delle modifiche pattizie interconfederali/contrattuali in materia, con particolare riguardo alla certificazione ed al coinvolgimento delle parti sociali, potendo prevedere specifiche convenzioni con gli enti bilaterali di settore.

3. Incentivi all’occupazione

Altro obiettivo strategico è quello dell’intensificazione di servizi ed incentivi a favore dell’inserimento lavorativo delle fasce lavorative più deboli.

Secondo il PSP per la XIV legislatura – Asse 2 Capitale Umano – è necessario “continuare ad accrescere l’utilizzo del potenziale di lavoro locale, agendo essenzialmente sull’aumento della partecipazione al lavoro delle donne e della popolazione ultracinquantenne” e “reindirizzare e potenziare gli interventi a sostegno dei disoccupati con bassi livelli di qualificazione”.

Il compito dell’Agenzia deve pertanto risultare quello di incentivare l’assunzione, nelle varie forme previste, di soggetti titolari di ammortizzatori sociali, disoccupati o comunque in condizione di debolezza sul mercato del lavoro.

Il sostegno finanziario all’occupazione ricopre un ruolo importante in particolare per quanto riguarda l’inserimento lavorativo delle persone disabili e svantaggiate.

4. Progetti per l’ occupazione

La quarta linea di intervento ricomprende target di beneficiari e strumenti diversificati. Ciò che rende omogenei i singoli interventi e che ne costituisce l’identità strategica comune è rappresentato da due fattori:

• la logica programmatoria e di azione;
• il meta obiettivo perseguito.

Il primo fattore è l’ambito metodologico della “progettazione”, il secondo “l’obiettivo strategico dell’occupazione”, quale strumento imprescindibile per raggiungere mete auspicate di sviluppo sociale ed economico, di pieno impiego dei fattori, di economicità nelle politiche di coesione, di inclusione sociale e di prevenzione/lotta alla povertà.

Secondo la definizione classica elaborare un progetto implica, “un’attività intellettuale ed operativa di trasformazione di situazioni date in situazioni desiderate”, nella quale gli scopi che il progetto si prefigge di perseguire rappresentano un criterio organizzatore e di orientamento di importanza determinante, mentre gli altri elementi caratterizzanti l’azione progettuale sono costituiti dalla delimitazione del campo d’intervento, dalla ricognizione delle risorse disponibili e dei vincoli, ecc.

Ogni processo progettuale è quindi un fenomeno complesso che mette in gioco una pluralità di dimensioni, eventi e piani che possono essere colti, prima ancora che governati, solo a partire dall’assunzione dei loro intrecci molteplici; in quest’ottica la lettura dei risultati non può generalmente essere ridotta agli effetti diretti, ma include anche gli “effetti sistemici” ovvero quelli che riguardano i campi di policy più complessivi.

Nell’ambito della linea di intervento “a progetto” si configura una valenza peculiare delle operazioni curate dall’Agenzia del Lavoro, che non sono solo di incentivazione economica ma anche e soprattutto di partenariato e di condivisione di azioni progettuali con altri attori sia pubblici che privati.

Gli interventi progettuali ricompresi nelle presenti linee coinvolgono soggetti e sono attivati da “attori” diversi, privati o collettivi. Il fine è peraltro unico: sviluppare e sostenere l’impiego quale condizione imprescindibile, anche se non sempre sufficiente, per l’attivazione delle risorse umane quale fattore di inclusione, coesione, sviluppo dei potenziali, crescita economica, sviluppo dei gradi di libertà dei soggetti nonché per l’attivazione di processi virtuosi di cittadinanza.

Sulla base dell’obiettivo perseguito, la quarta linea di intervento può essere articolata secondo sei diversi ambiti:

1. Interventi a favore della nuova imprenditorialità

L’attivazione ed il riprodursi in un territorio di processi di sviluppo economico e sociale è fortemente condizionato dalla presenza e dal progressivo accumularsi di alcuni fattori produttivi essenziali. Uno di questi, particolarmente esaltato dagli economisti, è il fattore produttivo “imprenditorialità”.

Con questo termine non si intende ovviamente l’insediarsi ed il radicarsi del solo “spirito imprenditoriale” quale meta fattore culturale e direzionale, ma anche e soprattutto la presenza ed il sostegno di tutte quelle precondizioni indispensabili affinché i soggetti dotati delle necessarie attitudini trovino “terreno fertile” per lo sviluppo di una iniziativa d’impresa, anche negli ambiti individuati dalla Commissione europea quali “nuovi bacini d’impiego”. La nascita ed il consolidarsi di nuove imprese è poi fattore sia per l’autoimpiego, soprattutto se questo è sviluppato da soggetti più fragili sul mercato, sia per la creazione di una nuova domanda di lavoro, anche dipendente.

L’intervento è finalizzato a favorire l’occupazione di soggetti in difficoltà occupazionale in senso lato (e soprattutto a seguito di congiuntura economica sfavorevole generale, settoriale o dell’impresa di provenienza) attraverso il supporto all’avviamento di una nuova attività d’impresa.

Si tratta, sia di erogare contribuzioni economiche, sia di favorire la realizzazione di una serie di servizi imprescindibili per l’avvio di un’attività economica:

• percorsi di orientamento e formazione;
• supporti alla definizione di un piano credibile e realizzabile d’impresa;
• attivazione di meccanismi di facilitazione per l’accesso al credito ed alla costituzione del capitale d’avviamento;
• accompagnamento all’avvio d’impresa.

E’ essenziale che nel corso dell’azione progettuale possa nascere un’idea d’impresa auto sostenibile nel medio periodo.

2. Convenzioni per l’ inserimento lavorativo dei disabili

Gli interventi destinati al sostegno ed alla promozione dell’occupazione di persone disabili assumono un particolare rilievo nell’ambito del presente Documento, così come fra l’altro auspicato dal Programma di Sviluppo Provinciale e dal suo documento di attuazione per il triennio 2011-2013.

Gli interventi destinati a tale scopo assumono anche un rilievo progettuale, sulla base delle esperienze maturate in materia da parte dell’Agenzia del Lavoro.

L’Agenzia del Lavoro tende a rendere possibile e a sostenere la realizzazione dei servizi di tutoraggio e sostegno alla persona e di accompagnamento e monitoraggio dei suoi processi di socializzazione, di apprendimento ed inserimento lavorativo. La realizzazione dell’intervento descritto può prevedere anche il coinvolgimento delle realtà di rappresentanza del terzo settore o di Associazioni datoriali, in un’ottica di sussidiarietà orizzontale.

3. Interventi di sostegno all’occupazione femminile

I numeri del lavoro per le donne in Trentino, nel dato di media del 2010, evidenziano un tasso di partecipazione del 60,5%, un tasso di occupazione del 57,3% (inferiore di oltre 17 punti rispetto a quello maschile) e, nonostante la minore partecipazione, un maggiore tasso di disoccupazione, attestato al 5,2% in confronto al 3,6% dei maschi; tasso di disoccupazione che supera la quota del 20% nella disoccupazione giovanile delle donne. La bassa partecipazione femminile resta correlata ai carichi di cura che gravano ancora maggiormente sulle donne. A seguito dell’evento maternità, la componente femminile tende inoltre ad abbandonare il lavoro e solo una parte riesce successivamente a reinserirsi, e spesso a condizioni, come è noto, penalizzanti.

A ciò si aggiunge, per le occupate, il perdurare di difficoltà di accesso alle posizioni più elevate della scala gerarchica e, non di meno, delle possibilità di carriera, che determinano forti asimmetrie di genere nel mercato del lavoro.

E’ una situazione che induce un inefficiente utilizzo delle risorse umane e una perdita di potenziale sulla quale si deve intervenire. A questo proposito il PSP prevede espressamente, tra gli obiettivi prioritari di politica del lavoro ed utilizzo del capitale umano, di “continuare ad accrescere l’utilizzo del potenziale di lavoro locale, agendo essenzialmente sull’ulteriore aumento della partecipazione al lavoro delle donne e di favorire l’accesso progressivo delle donne a professioni e responsabilità più elevate”. Le successive azioni strategiche del PSP individuano l’obiettivo di “creare un sistema di riconoscimento pubblico e di premi per imprese o iniziative che sviluppino buone pratiche.” Anche il documento di attuazione 2011-2013 del PSP dedica un capitolo alle azioni volte a facilitare “la partecipazione femminile al mercato del lavoro”, prevedendo che nel nuovo Documento degli interventi di politica del lavoro vengano introdotte misure “per favorire organizzazioni innovative del lavoro che facilitino la partecipazione femminile, sostenere le imprese avviate da imprenditrici e rafforzare l’utilizzo del lavoro accessorio, mediante voucher occupazionali”. Nell’ambito degli indirizzi formulati nel PSP, questo Documento degli interventi di politica del lavoro persegue la valorizzazione del potenziale femminile nei luoghi di lavoro con il rafforzamento degli strumenti di conciliazione tra lavoro e impegni familiari, con la previsione di misure che favoriscano innovazioni organizzative del lavoro, promuovendo l’accesso delle donne a professioni e a responsabilità più elevate e, in coerenza anche con il Programma Obiettivo Pari Opportunità formulato dal Comitato Nazionale di Parità del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, sostiene l’inserimento e il reinserimento occupazionale delle disoccupate madri.

4. Interventi per la valorizzazione delle cooperative sociali di inserimento lavorativo

L’intervento tende a valorizzare appieno il secondo principio che si intende esaltare nel presente Documento, quello della sussidiarietà, prevalentemente orizzontale fra l‘operatore pubblico e le realtà del terzo settore che si occupa di inclusione lavorativa di persone soggette a svantaggio. Il partenariato che viene ad essere sostenuto è quello fra Agenzia del Lavoro e cooperative sociali di tipo B) ovvero di inserimento lavorativo, così come definite dalla legge di riferimento (la Legge n. 381 del 1991).

Si tratta di cooperative che svolgono l’importante ruolo, che è anche necessariamente finalità pubblica, di favorire l’inserimento occupazionale di persone svantaggiate o disabili. Assolvendo a tale compito, riconosciuto dall’Ente pubblico quale di sicuro interesse anche sociale, le realtà citate sono sostenute grazie a benefici, da un lato di profilo contributivo e fiscale, dall’altro, grazie alle operazioni riconducibili al presente intervento anche nello sviluppo delle loro programmazioni di impresa.

Il fine dello sviluppo delle programmazioni viene valorizzato in duplice prospettiva:

• incrementare il numero dei soggetti svantaggiati assunti a tempo indeterminato;
• conservare l’economicità del proprio agire d’impresa.

La logica e la misura dell’intervento possono essere riassunti come di seguito: tutti i potenziali lavoratori, qualsiasi sia il loro eventuale grado di svantaggio o di handicap, sono portatori potenzialmente di valori anche produttivi (cioè eminentemente economici). La loro produttività rispetto ai soggetti ritenuti “normali” è però affievolita da un gap, di valore diverso, determinato dalla gravità del loro gradiente di “diversità”. Per rendere l’assunzione di tali individui ”sostenibile” per l’operatore “cooperativa”, risulta necessario che la diseconomia di cui si fa carico (i gap di produttività citati) sia assunta dall’operatore pubblico. Nel fare questo l’Amministrazione pubblica non svolge però un ruolo “assistenziale”, ma eminentemente economico: il costo del proprio agire in tale direzione risulta notevolmente più contenuto rispetto a quello che gli sarebbe riservato in chiave assistenziale.

Rispetto alle caratteristiche dell’azione 9 prevista nel Documento di criteri di politica del lavoro 2008-2010, l’intervento disciplinato nel presente Documento risulta fortemente innovativo, soprattutto sotto i seguenti profili:

• semplificazione delle procedure di finanziamento;
• razionalizzazione delle tipologie di azione e delle percentuali di contribuzione nel tempo e nei diversi ambiti;
• previsione di nuove fattispecie di azione per coloro che abbisognano di tempi di “maturazione” e di accompagnamento più prolungati.

5. Interventi di accompagnamento all’occupabilità attraverso lavori socialmente utili

Gli obiettivi di politica del lavoro non possono limitarsi a prevedere meccanismi regolativi e di incentivazione di un positivo incontro fra domanda e offerta di lavoro, a fronte di mercati imperfetti dal punto di vista dell’efficienza economica complessiva.

Sono in gioco valori sociali ed etici di più ampio respiro rispetto a quanto è possibile riassumere in uno sterile tasso di occupazione. Si parla allora di inclusione lavorativa quale precondizione pressoché irrinunciabile per una inclusione anche sociale, che significa salvaguardia dei diritti di cittadinanza, ma anche di partecipazione. Una efficace inclusione lavorativa non si sostiene solo attraverso incentivi alla domanda o azioni di adeguamento dell’offerta di lavoro. Si devono mettere in atto dei dispositivi più puntuali destinati all’attivazione degli individui, sia prima dell’inserimento, sia durante le fasi di lavoro.

Se le considerazioni anzidette valgono in generale per qualsiasi individuo, queste diventano centrali per le persone che per qualche ragione vedano compromessa la loro piena capacità lavorativa, in via temporanea o in via definitiva. Persone svantaggiate in periodo ordinario, cumulano a tale svantaggio anche quello di essere poco richieste e poco valorizzate soprattutto in fase di recessione economica. In questi casi i meccanismi del mercato del lavoro tendono ad emarginarle, anche per periodi prolungati di tempo.

Per questi individui, donne e uomini, spesso di non giovane età, gli strumenti ordinari di intervento non funzionano: devono essere collocati in un ambiente lavorativo.

Naturalmente il lavoro non può comportare il venir meno delle loro eventuali terapie, anzi il lavoro stesso diventa strumento di recupero, modulato e definito in raccordo con i servizi sociali e sanitari. In tal senso sono gli stessi citati servizi che perlopiù indirizzano i soggetti verso un periodo di lavoro, che non potrà che essere accompagnato e supportato.

Il fine degli interventi non è però solo quello di promuovere l’inclusione sociale e l’attivazione degli individui: il focus rimane centrato sull’occupabilità dei medesimi, intesa come capacità ed attitudine di acquisire e conservare un impiego, in prospettiva anche in ambiente non protetto ovvero in cooperative sociali.

6. Interventi per il reinserimento occupazionale

Gli interventi programmati hanno in comune due fattori:

• utilizzano contestualmente una pluralità di strumenti di politica del lavoro;
• sono destinati al reinserimento occupazionale di lavoratori espulsi dai contesti lavorativi od in situazione di debolezza sul mercato del lavoro.

Sotto il primo profilo gli interventi risultano sperimentali ed innovativi: si tratta infatti di mettere in campo una pluralità di strumenti di intervento (perlopiù di formazione generale, di formazione specifica, di orientamento, di accompagnamento, ecc.), in un mix che tende alla personalizzazione delle risposte a fronte di una domanda di interventi, anch’essa personalizzata, da parte dei lavoratori coinvolti nelle iniziative.

L’obiettivo non è solo quello di valorizzare o incrementare competenze, ma quello più puntuale di rendere effettivo un reinserimento in nuovi contesti lavorativi dei soggetti disoccupati, rafforzando e coordinando gli strumenti di servizio a supporto delle loro capacità individuali e sociali di agire nel mercato del lavoro.

5. Sostegni al reddito

A fronte dell’affacciarsi anche sul territorio provinciale dei primi sintomi della crisi economica, la Provincia di Trento già agli inizi dell’anno 2009 aveva elaborato, assieme alle parti sociali, una prima manovra anticrisi, codificata nella deliberazione di Giunta provinciale n. 139 del 30 gennaio 2009 (istituzione del sostegno al reddito a favore dei lavoratori disoccupati). Tale manovra è stata successivamente integrata a seguito dell’entrata in vigore della normativa anticrisi statale, con la sottoscrizione dell’accordo fra Provincia e Stato del 22 aprile 2009, di quello fra Provincia di Trento e parti sociali del 25 giugno 2009 (istituzione della CIG in deroga) e con l’approvazione della deliberazione della Giunta provinciale n. 1.927 del 30 luglio 2009 (istituzione dell’integrazione al reddito di lavoratori sospesi).

Il perdurare degli effetti della crisi economica ha suggerito il consolidamento, anche nell’anno 2011, degli interventi già introdotti negli anni precedenti. Ciò ha portato alla sottoscrizione fra parti sociali e Provincia del protocollo di intesa dell’11 febbraio 2011.

In tale protocollo si fa fronte a nuove esigenze, tra le quali, a causa dei ridotti sbocchi occupazionali nell’ambito del c.d. Progettone, quella di procedere all’allargamento della platea dei soggetti fruitori della mobilità in deroga (istituto introdotto dalla manovra anticrisi 2010), includendovi i lavoratori anziani ultracinquantenni iscritti in lista di mobilità senza diritto alla indennità di mobilità nazionale.

A seguito delle modifiche apportate nel corso del tempo al testo originario, i principi fondamentali della manovra a sostegno del reddito di lavoratori disoccupati o sospesi dal lavoro, consistono:

1. nell’applicazione degli istituti della “cassa integrazione in deroga” e della “mobilità in deroga” a favore rispettivamente dei lavoratori appartenenti a settori ordinariamente non coperti dalla cassa integrazione (artigianato, commercio) o dalla mobilità nazionale, per i quali l’Agenzia del Lavoro effettua la raccolta delle istanze, l’istruttoria e il rilascio dell’autorizzazione all’erogazione (in capo all’INPS), nonché il cofinanziamento della stessa;
2. nell’applicazione di un’integrazione del reddito derivante da istituti di protezione sociale a seguito di sospensione dal lavoro (cigo, cigs, cig in deroga, indennità di disoccupazione speciale per sospesi);
3. nell’erogazione di un sostegno al reddito provinciale a favore delle fasce di lavoratori disoccupati con redditi derivanti da interventi previdenziali statali ritenuti insufficienti a garantire la soddisfazione dei bisogni essenziali o a favore di lavoratori disoccupati e non tutelati in ragione della tipologia del contratto di lavoro di provenienza (co.pro, associati in partecipazione, contratti a chiamata…);
4. nel potenziamento degli interventi di politica attiva nei confronti dei lavoratori disoccupati e sospesi dal lavoro, con l’introduzione di un forte nesso di condizionalità fra sostegno al reddito e attività di politica attiva.

La particolare strumentazione descritta, che, si ripete, è limitata all’anno 2011, dovrà essere peraltro aggiornata in seguito alla attuazione della delega di funzioni in materia di ammortizzatori sociali, sulla base di quanto disposto dal comma 124 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria per l’anno 2010).

6. Attività di sistema

La L.P. 16 giugno 1983 n° 19, all’art. 3 istituisce l’Osservatorio del mercato del lavoro e definisce i contenuti della sua attività specificando che l’Ufficio deve svolgere:

1. rilevazione, elaborazione ed unificazione dei dati relativi alle unità produttive esistenti nella provincia, alle forze di lavoro occupate, inoccupate e in cerca di occupazione, all’andamento demografico e ai flussi di manodopera;
2. analisi sistematica dell’evoluzione organizzativa del lavoro e della dinamica delle professionalità, anche al fine di individuare i conseguenti bisogni formativi e le implicazioni sulla tipologia e sugli ordinamenti didattici delle iniziative di formazione professionale;
3. studi, ricerche, indagini, rilevazioni documentazioni e pubblicazioni sui problemi connessi con la politica del lavoro e l’occupazione;
4. ogni altra iniziativa ritenuta utile per l’osservazione del mercato del lavoro.

L’Agenzia del lavoro che, ai sensi dell’art. 7 della medesima legge, gestisce l’Osservatorio del mercato del lavoro, può effettuare studi, ricerche, indagini, rilevazioni e documentazioni sui problemi connessi con la politica del lavoro e dell’occupazione, anche mediante apposite convenzioni.

Queste attività riguardano in primo luogo l’elaborazione dei dati acquisiti direttamente o indirettamente dall’Agenzia e le analisi del mercato del lavoro finalizzate a supportare le decisioni del Consiglio d’Amministrazione. Proprio per questo ruolo di supporto all’organo decisorio dell’Agenzia, l’Osservatorio deve garantire prontezza nelle elaborazioni, duttilità e professionalità adeguata.

Gli studi sono effettuati in collaborazione e raccordo con il Servizio statistica, nell’ambito delle disposizioni previste dalla L.P. 13 aprile 1981, n° 6, e ricercando e promuovendo la collaborazione e lo scambio di dati con altri organismi presenti sul territorio, in primis la CCIAA di Trento, l’IRVAPP, ma anche con gli enti previdenziali e assistenziali, con gli enti pubblici, l’OPES e la Banca d’Italia nonché le imprese, le organizzazioni sindacali imprenditoriali e dei lavoratori autonomi.

Esso persegue gli obiettivi generali di politica del lavoro indicati dall’Unione Europea nel vertice straordinario sull’occupazione di Lussemburgo nel novembre 1997, nonché dalle linee definite nel Piano d’azione nazionale e nel programma operativo provinciale adottato dalla Provincia autonoma di Trento.

Il documento ha durata triennale, è scorrevole e la sua durata è ricostituita annualmente in correlazione con l’approvazione del bilancio della Provincia Autonoma di Trento. La sua attuazione è affidata all’Agenzia del lavoro.

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